2010年5月27日，在《国务院批转发展改革委关于2010年深化经济体制改革重点工作意见的通知》（下称《通知》）中说：“要深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，进一步完善暂住人口登记制度，逐步在全国范围内实行居住证制度”。这被媒体视为户籍制度改革的新举措。那么，如何解读此项改革的政策含义？

■在全国范围内实行居住证制度不是户籍制度改革，而是流动人口管理制度改革

如果要落实《通知》精神，就得让实行暂住证制度的城市，废除暂住证，实行居住证，并以此完善暂住人口登记制度。但《通知》没有涉及到城市公共资源的共享问题。《通知》给地方政府以很大的政策具体化空间，使其在落实中央政策过程中少遇阻力。不同的城市、根据不同的具体情况，可以不同程度地降低公共资源与福利共享门槛。从这一意义上说，《通知》对地方政府的强制性并不强。地方政府可以根据当地的社会发展、劳动力需求、经济增速目标，制定实行居住证管理福利政策。因此，居住证制度是对暂住证制度的改革，而非对户籍制度的改革。因为在居住证制度实施中可能涉及到子女教育、社会保障等利益相关内容，故此项制度的实行，可能会在连带效应中强化流动人口信息登记工作，给流动人口的管理与服务工作带来一定程度的方便。

从这个意义上说，居住证与户口簿不可同日而语。有城市户口簿，就可以购买经济适用房、租住廉租房、享受城市低保、孩子在城市接受教育并在城市考取大学、如果符合选举年龄，还可以享受选举权与被选举权。但如果是流动人口，即使持有居住证，也很难享有上述的各项福利或权利。

■不同城市附着在居住证上的有限福利内容，也套用原有以户口制定福利政策的旧套路，而非制度创新

从本质上说，这些内容大多都是中央政府屡次发文件强调的内容。比如说流动人口子女在城市享有九年义务制教育问题、流动人口参加社会保障问题、计划生育基本项目技术服务等，都是中央各部委明确发文强调的内容。地方政府本应该不打折扣地执行，但却因为种种原因，或者执行不力、或者只配发文件，但却“难以落实”，造成中央与地方之间政策执行中的各种矛盾，给流动人口带来这样或者那样的困难。近期各地推行的居住证制度，实际是把中央政府的政策精神，附着在居住证上落实。而这种落实，都附加了很多条件限制。比如居住证制度的始作俑者上海，即使你持有居住证满一定年限，并完全符合落户规定，也需要排队等落户指标。更何况所谓的人才居住证，本身就与绝大多数农民工相距甚远。

■“在全国范围内实行居住证制度”需要与“中小城市、县城、中心镇放宽户籍政策”区别执行

对于县城与中心镇来说，如果条件合适，就不需要实行居住证，而可以一步完成就地落户。对于某些中小城市来说，经过改革开放以来三十多年的建设，已经具备接纳流动人口的条件，亦当一步到位。应当明白，居住证制度不是“放宽户籍制度”的先决条件，也不是放宽户籍制度的必经阶段。当然，在实践过程中，也要坚决反对那些将征地拆迁与“中央加快户籍制度改革”等相结合的做法，更要反对那些将钉子户归因于反对中央城市化政策的行动逻辑。

■实现政策预期，需要解决的三个制度性问题

总之，居住证对暂住证的代替，不是户籍制度的改革。另外，在执行中央政策的过程中，暂住证改为居住证应该具备更多内涵，不能仅仅换封皮，而应该对流动人口的实实在在的保护与服务。流动人口参加了劳动，上交了税收，做出了贡献，就应该受到劳动法的保护。现在，如果要在福利制度上解决流动人口的难题，需要解决这样三个制度性问题：

第一，高中阶段教育对流动人口子女的开放，以居住地安排高考政策的开放。教材的地区分割性特点，使流动人口子女在流入地接受完义务教育以后，不得不回原籍接受高中教育。倘若有些子女不能回原籍接受高中阶段教育，则不得不在流入地接受高中阶段教育，可他们却不得不回户籍所在地参加高考，与户籍所在地的高中学生一起应对大学考试。如果教材有别、进度不同，则接续就是不得不考虑的问题。父母亲在外地打工，子女离开了父母亲的考试，也是一个不得不安排的困难。何况，对于绝大多数城市来说，继初中毕业生数量迅速下滑之后，高中毕业生的数量也开始迅速下滑了。城市原有的教育资源，完全可以由流动人口子女所共享。

第二，城市对流动人口的保障性住房制度的开放。如果没有住房，流动人口——尤其是农村流动人口就不得不在城市的城乡结合部寻找驻地。而城乡结合部的城市公共资源，像教育和医疗资源等，都是最薄弱的。这就将城乡差距变相地带入了城市，形成新的二元差距。流动人口仍然被处于相对剥夺地位。故保障性住房，是流动人口能否被城市化的一个非常主要的变数。

第三，城市对流动人口政治权利的开放。现在的流动人口，实质上解决的是城市的劳动力所需，而没有被视为具有同等社会地位的政治主体。毕竟，流动人口对城市的管理、资源配置、选举等，都难以参与意见。如果没有选举权与被选举权的保障，流动人口就永远被视为二等公民，难以体现出“同城同待遇”。

因此，对于绝大多数乡镇及县城来说，没有必要实施所谓的居住证。应该直接一次性解决有条件进城农村流动人口的户籍问题。故居住证制度，只在大中城市和特大城市才具有一定的制度安排合理性。在户籍制度背后的、与户籍相关的一系列福利制度的同城同待遇，是考验政府执政能力的主要指标。哪个城市在新一轮改革中吸引了流动人口的进入，哪个城市就会抓住发展机遇，促成迅速的增长。哪个城市仍然在“调控”所谓的流动人口，或者仍然在做所谓限制“低素质流动人口进入”的那种不切实际的美梦，则哪个城市就会仍然被局限在增长的边缘。

居住证可能只是历史的过客，不会存在多长时间。2亿多流动人口不会为此而积极主动地换本子，或者去办一个没有多大用处的本子。如果做得不好，就有可能沦为制度性“鸡肋”。如何避免此制度的“鸡肋”缺陷，是各级政府推行中需要慎重考虑的问题。（作者为中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究员。