二、经济发达镇行政管理体制中存在的问题

我国现行的乡镇行政管理体制是改革开放初期建立的，然而，随着农村经济社会的发展，尤其是经济发达镇出现之后，传统的乡镇行政管理体制在基础设施建设、户籍制度、土地审批权、财政税收和资金等方面无法全面实现行政管理任务，使得部分经济发达镇长期处于责任大、权力小、功能弱、效率低的艰难境地，严重制约了经济发达镇自身的建设、发展和管理。究其原因，经济发达镇的行政管理体制存在着以下几个方面的问题：

第一，经济发达镇政府缺乏与之匹配的经济社会管理权与执行权。在现行行政管理体制中，镇政府名义上是一级政府，但在实践中却在相应的管理职能设置上缺位，缺乏城市发展需要加强的城建、环保、治安、节能、消防、卫生防疫等职能，缺乏作为基层政府应该具备的行政许可权、处罚权、强制权。按照法律规定，我国行政执法权以县一级政府为主体，当出现环保、村民违规建房、安全生产事故、食品卫生等问题时，镇政府无权查处，只能上报上一级主管部门。据典型调查，经济发达镇有约 90%以上的事项需要上级部门审批才能执行，并且程序繁琐，工作效率低。随着常住人口急剧增长，经济发达镇对镇政府的公共卫生、基本医疗、义务教育、社会保障、公共安全、环境保护等方面提出了更高的要求。许多镇的刑事发案破案数、查处治安行政案件数及处置群体性事件数都达到了一般地级市的水平。然而，目前镇一级公安局仅是科级分局，远远不能满足维持社会治安的基本需要。公共服务和社会管理能力与人口规模的不匹配，严重削弱了经济发达镇镇政府的管理能力。

第二，管理对象不断增长，机构编制却严重缺乏。目前，经济发达镇的机构编制由县里统一配备，主要干部由县里组织配选，乡镇在人事调配上缺乏自主权。而且，经济发达镇核定的编制数是按照本地户籍人口的基数来制定，并没有考虑到实际管理人口的需求。［3］随着经济的发展，大量外来常住人口超过了本地户籍人口的数倍，原有编制数量的行政管理人员难以完成当前的管理目标，一些地方只好采取聘用政府雇员来缓解人力不足，但这种做法只能作为现行体制机制下的权宜之举，无法从根本上解决问题。在珠三角部分乡镇地区，相对固定的编制数额和急剧发展的经济社会及管理任务之间的矛盾也一直很突出。由于行政编制的限制，近些年很多经济发达镇甚至无法招考新的公务员，原本在镇政府机关工作的人员，也因为升职无望，另谋更大发展机会，纷纷开始跳槽辞职，镇政府人才不断流失，大大削弱了经济发达镇政府的机关人才竞争力。

第三，现行的财税体制亟待理顺。从1994年开始，我国建立了以分税制为框架的财税制度。但这一制度只实行到县，县级政府对镇级政府实行的是统收统支的财政体制。由于乡镇没有独立财权，尽管部分经济发达镇的财政收入已经达到几十亿元甚至上百亿元，但是其中的绝大部分要上交到县级政府，而县级政府则根据镇级政府的人头费下拨财政支出数额。这样就造成了乡镇自身可支配能力收入偏低的局面。例如，2006年，绍兴县钱清镇上交税收近5个亿，回到镇里却只有6000万元。2007年，嘉善县姚庄镇上交税收2个亿，回到镇里仅1000多万元。［4］乡镇公共财政经费紧缺，造成了镇一级的基础设施建设严重滞后。另外，经济发达镇在汇聚大规模产业和吸引大量外来劳动力的同时，更加需要镇政府提供相应的公共服务和社会保障，工业化产生的大量工业和生活污染，也需要加大环境治理投入来解决。然而，按照镇级政府的实际可支配财力，这些任务都无法完成。

第四，多数经济发达镇的规划建设相对滞后。按照《城乡规划法》规定，乡镇规划建设管理的行政审批和监管，主要是由县级以上地方人民政府行使。目前，经济发达镇规划建设活动数量增加，复杂性增大，规划编制的层次和范围与其经济社会发展水平不相适应，因此，有的经济发达镇的总体规划水平不高，起点低，定位不明确；有的仅停留在总体规划上，没有做控制性详规，实际操作中难以实施；有的规划年代已久，远远滞后于发展需要；有的规划不系统和配套，没有将农村区域调整、产业平台、人口集聚以及水利、电力、交通通讯、环保等基础设施建设统筹规划；有的产业规划脱离实际，产业发展模式不清，难于有效指导产业发展；有的随意改变规划的方向和要求，规划失去了科学性和严肃性，造成重点小城镇空间布局混乱，违法违章建设随处可见，村镇环境脏乱差等。因此，规划的不科学、不完善极大地阻碍了经济发达镇的科学、合理、快速发展。