四、推进经济发达镇行政管理体制改革的对策建议
传统的乡镇行政管理体制使得经济发达镇形成了“小政府，大社会”的行政模式，出现了公共服务、公共产品严重短缺的现象，因此，经济发达镇的行动管理体制改革的基本方向和目标应当是：给予经济发达镇政府更多的权力，增强镇政府的社会管理和公共服务的能力，激发镇域更大的活力，促使经济发达镇更快地向现代化的小城市迈进。具体来说，可以从以下四个方面入手：
第一，分类推进经济发达镇的行政管理体制改革。推进经济发达镇的行政管理体制改革，需要采取务实的态度和针对性的措施分类推进。要综合考虑常住人口规模、经济规模、土地面积、地理区位、财政一般预算收入等指标，相应地把经济发达镇大体上划分为超级发达镇、比较发达镇、农村中心镇。对于那些位于大城市周边范围或与大城市接壤的超级发达镇，由于经济规模巨大、常住人口很多，可以统筹考虑区域行政区域规划，重新研究设市和设区的条件，进行行政调整，撤销镇建制，将其归并为大城市的市辖区或整合设立新的县级市。对于位于大城市范围内或县(市)政府所在地的比较发达镇，由于经济规模较大、常住人口较多，可撤销镇建制，向街道办事处为主的派出机构转型。对于离市区较远的农村中心镇，由于具有规模效益高、建设和管理水平高、非农产业比较发达、吸收劳动力能力强、对区域经济带动作用明显等方面的优势，推进行政管理体制改革，赋予其部分县的职能，合理设置综合部门。
第二，转变和改善政府职能，实行较为动态的人事编制管理。按照建设服务型政府的要求，进一步强化经济发达镇政府在产业发展、规划建设、项目投资、安全生产、环境保护、市场监管、社会治安等方面的管理权限，加强其在农村科技、信息、就业和社会保障、公共文化、义务教育、公共医疗卫生、计划生育和法律援助等方面的公共服务职能。采取灵活的干部管理制度，提高干部级别或者对主要领导实行高配，比如，县委副书记或县委常委兼任镇党委书记，或者镇主要领导享受副县级待遇等，同时对人权、事权进行调整。在放宽小城镇户籍的同时，把经济总量、财政收入、常住人口规模等作为主要指标，制定科学合理的定编标准，在总编制不增加的情况下，按各镇综合指数动态核定编制，实行分类管理，使其既能适应履行职责任务的需要，又不会出现管理和服务缺位。同时，在加大政府雇用人员比例的基础上，创新政府法定机构建设和购买服务的有效形式。积极推进乡镇事业单位改革，减少冗余人员，转变财政投入方式，形成养事不养人的社会事业提供机制，既保证政府职能的完全履行和不断加强，又使政府人员规模不会无限制膨胀。
第三，建立财力与事权相匹配的财税体制。按照分税制的要求和财权事权一致、因地制宜、分类指导的原则，完善经济发达镇的财政体制。积极研究按实际人口管理规模来确定各级政府的财政分配关系，充分考虑经济发达镇已有外来人口的负担，解决人口日益增长带来的治安、公共服务和环境问题。在目前财税体制未改变的情况下，尽可能地减轻经济发达镇的财政负担，比如法律法规和政策中规定由上级党委、政府及其部门承担的责任，不得转移给镇承担。对于那些确需镇政府配合的有关工作或承办的有关事务，要赋予其相应的办事权限并提供必要的经费保障。同时，采取各种措施给予必要的财力支持。例如，在经济发达镇范围内收取的税费和土地出让金，除规定上缴中央的部分外，地方留下的部分可向经济发达镇倾斜。经济发达镇确实十分缺乏的产业、社会事业和基础设施建设项目，应优先列入各级政府的重点工程，并安排一定的专项资金给予支持。支持经济发达镇加大投资体制改革力度，允许经济发达镇依法组建城镇建设投资公司等。
第四，强化经济发达镇的规划建设。针对我国现行的规划审批权集中于县政府的现状，要进一步改革规划体制，推进发展规划、城市规划、土地规划“三规合一”，促进县和镇密切协作，形成合力。积极探索按功能区划分进行规划的方法，创新行政区和功能区相互协调配合的新机制。按照统筹城乡、导向明确、分区联动等原则，将全域划分为城市综合服务区、生态保障区、农业保养区、现代物流区等特色鲜明的功能区，把经济社会发展规划、城市（乡）总体规划、土地利用总体规划、环境保护规划的主要控制性指标分解下达到各功能区。同时，强化规划的硬性约束，防止在编制规划的过程中，因随意制定、变更规划导致发展无序、重复建设、自我竞争等现象，影响经济发达镇的建设和发展。
［参考文献］
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［4］顾春. 浙江：从“强县扩权”到“强镇扩权”［N］. 人民日报，2010-03-23.
(作者单位：叶中华，中国科学院研究生院副院长，教授；王楠、常征，中国科学院研究生院人文学院博士后，北京100049)
